自去年4季度我们在研究报告《中国资产负债表中的奇葩——政府部门巨额银行存款》中提出我国财政性存款和机关团体存款快速增长的问题以来，引起了市场、政府以及社会各界的关注。一年以来，中国政府针对财政性存款和机关团体存款快速增长进行了大量的存量资金盘活的努力，包括降低和取消多项公共服务收费，以及对养老保险资金和公积金的投资、使用有关的法律法规的修改。这些努力使得财政存款（绝大部分存在央行）自2013年以来第一次增速转负。更重要的是，对养老保险和公积金投资使用的立法变革，以及明年初对教育经费拨款方式的改变1，会提高十几万亿资金的使用效率，促进中国资本市场的发展，并且缴费随人的流动可携带的政策调整将对中国未来五年城市化的进程产生深远的影响。
但是，我们也注意到有些学者对我们报告提出了不同的观点，主要是质疑高达21万亿的机关团体存款究竟是什么，能用来做什么。我们认为政府和学界对这个问题的继续关注非常重要，所以在这篇报告中再次就此作出进一步的说明与分析。我们的结论是，政府进一步盘活存量资金、提高资金的使用效率的空间仍然显著，比如财政存款的余额依然有6个百分点GDP之高，社保和公积金的异地携带、使用还有待落实。同时，到今年10月底为止，机关团体存款余额仍然以同比14.9%的速度在增长，远远超过名义GDP或居民储蓄的增长。由于缺乏公开的月度数据，我们无从知道是什么样的机构能在如此的经济逆境中，继续快速增加自己的现金存款类资产。如果这些存款的快速增长不是来自社保和公积金，那么全国事业单位改革的提速也许能减少这种低效率的“储蓄过剩”，尤其是对实际上从事商业经营的事业单位进行重组改革正当其时。
政府存款包括什么？
中国人民银行公布的《金融机构本外币信贷收支表》显示，政府存款包括财政性存款和机关团体存款，前者是政府的国库现金存款，在央行的统计中被称为财政性存款。后者是各类机关团体在商业银行的存款。央行的统计表后面的注释中并未对于机关团体的构成给出相应的解释，但是方方面面一致同意机关团体存款是指机关、人民团体的存款，包括政府机关、军队、各类事业单位、医院、学校、协会等。
所以，这里的机关团体存款是在政府存款大类之下，但不直接属于财政部支配的资金。
理论上，国库现金存款的资金余额保持较低水平是国库现金管理的根本要求。当国库库底资金不足时，在法定国债余额限额内，根据国库库款预测情况，合理安排短期国债发行的时间、利率、品种和规模；而在国库现金出现盈余时，减少短期国债发行，并使用国库资金灵活还债，积极调解国库闲置资金，均衡年度内政府偿债压力。以美国为例，在2008年以前，美国国库一般账户（TGA账户）余额长期保持在500亿美元以下；金融危机爆发后，美联储采取量化宽松政策紧急救市，财政部加强了与美联储的合作，向市场销售特别国库券，TGA账户余额有所上升，但今年10月已经降低到639亿美元（仅相当于过去12个月财政支出的2%不到）。反观我国，国库现金存款余额巨大，季节性波动性高。今年10月末，该数额高达4.6万亿元（相当于过去12个月财政支出的26.8%）（图表1）。
而不属于财政部支配的机关团体存款按央行的定义依然是政府性存款（比如军队的存款当然是政府存款了）。该数据自2012年以来持续快速增加，截至今年10月底，政府机关团体存款21.2万亿元（同比增长14.9%），较2011年底增加10万亿，其增速比名义GDP增速高了8.7个百分点（图表2）。根据2014年底的数据，这些存款中不到一半为社会保险基金和公积金，超过一半是各类机关的存款（图表3）。后者根据它们的社会职能，可以分为三类：行政职能机构，从事社会服务的机构，以及从事商业经营的机构。
不难推测，除了公共部门实际支出缓慢外，政府部门银行存款上升的动力可能主要来自于那些实际上从事商业经营的事业单位2。不同于国有或私人企业，这些事业单位所获取的“盈利”似乎并不通过纳税、分红或再投资等渠道回流到实体经济。这些事业单位的边际消费（或投资）倾向显然低于消费者或企业。因此，将它们的“收入”重新分配给消费者或企业应有助于促进更高效率的经济增长。
中国政府已经提出全国事业单位改革的蓝图和具体时间表。对实际上从事商业经营的事业单位进行重组改革将有助于缓解这种低效率的“储蓄过剩”。
政府和公共部门储蓄增速过快拖累增长，降低资金使用效率
有的学者认为，这21万亿的公共部门存款服务经济发展虽然有空间，但空间不是很大。我们在10月25日的研究报告《政府储蓄增加拖累经济增长》中估计，2012~2014年每年增加的政府储蓄占GDP的3.2~3.8%。广义政府部门的收入大量增加，但不以公共开支的方式返还给企业和居民，势必对经济增长有拖累作用。根据我们测算的中国财政支出乘数1.08，2012年后每年额外增加的政府储蓄（占GDP的1.4~1.8%）拖累GDP 1.5~1.9个百分点。
当前中国经济的短期增长和中长期的结构性问题均面临着严峻的挑战，然而与十年前相比，政府如今拥有包括现金在内的大量资产，为中国提供了更大的空间来应对短期增长的压力和结构调整面临的阵痛。但是，方方面面需要积极应对，高度认识政府和公共部门存款过快增长所带来的短期和长期问题，一方面防止其进一步过快增长，另一方面摸清家底并盘活存量资金。同时，政府拥有的大量资产为未来降低企业和居民部门的过高税负提供了可能，尤其是如果能够划拨国有企业资产充实社保，降低企业和居民的社保缴费，对国企改革、资本市场的建设以及提升中国企业的竞争力都有深远的积极作用。